دولت بدهکار و سیاست مالی ناپایدار

ارزیابی سیاست مالی در اقتصاد ایران

تاريخ 1398/02/18 ساعت 10:42

اگر ارزیابی سیاست‌های مالی دولت در ایران موضوع مورد توجهتان است، خواندن این مقاله به شما پیشنهاد می‌شود.

حمید آذرمند تحلیل‌گر اقتصادی

 

در ادامه مجموعه مطالب ارزیابی سیاست‌های کلان اقتصادی در ایران، در این شماره ضمن آسیب‌شناسی عملکرد بلندمدت سیاست‌گذاری مالی در اقتصاد کشور، توصیه‌هایی به‌منظور اصلاح و ارتقای آن ارائه می‌شود.

سیاست مالی به‌واسطه تنظیم مقدار و نحوه مخارج و درآمدهای دولتی، نقش تعیین‌کننده‌ای در تقاضای کل و همچنین تخصیص منابع در اقتصاد دارد و بر متغیرهایی مانند رشد اقتصادی، اشتغال و تورم اثر می‌گذارد.

سیاست مالی پایدار می‌تواند نقش کلیدی در تخصیص کارای منابع و ثبات‌بخشی و ایجاد تعادل در اقتصاد داشته باشد و مشوق رشد اقتصادی بالا و پایدار باشد ولی در مقابل، سیاست‌های مالی ناپایدار و ناکارآمد،‌ زمینه‌ساز تورم و بی‌ثباتی اقتصاد کلان و عامل ناپایداری رشد اقتصادی خواهد بود.

 

مهم‌ترین مؤلفه‌های یک سیاست مالی مناسب و کارآمد آن است که اولاً با ایجاد ناترازی در منابع و مصارف، عامل ناپایداری و عدم تعادل در اقتصاد نباشد و ثانیاً منابع عمومی را به‌صورت کارا تخصیص دهد.

در اقتصاد ایران، به‌طور سنتی، سیاست‌های مالی دولت منشأ بروز عدم تعادل و ناپایداری در اقتصاد و تخصیص ناکارای منابع بوده است. این مسئله ریشه در نقشی دارد که دولت‌ها در اقتصاد ایران برعهده‌گرفته‌اند. در یک الگوی کارآمد، نقش دولت در اقتصاد به‌گونه‌ای باید باشد که دولت از محل مالیاتی که از شهروندان دریافت می‌کند، منابع مالی موردنیاز برای ارائه خدماتی مانند امنیت، دادرسی، آموزش، بهداشت، دیپلماسی، حفاظت محیط‌زیست و ایجاد زیرساخت را تأمین کند. به‌بیان‌دیگر، یک الگوی پایدار و کارآمد مالی باید به‌گونه‌ای باشد که مخارج دولت از محل منابع ثابت و پایدار تأمین شود. حال اگر کشوری از منابع و ثروت‌های زیرزمینی برخوردار باشد، دولت باید برای نحوه هزینه کردن آن منابع یک قاعده مالی استوار وضع کند و به آن متعهد بماند. در برخی کشورهای برخوردار از ثروت‌های زیرزمینی، دولت‌ها بخش ثابت یا معینی از درآمدهای حاصل از فروش منابع زیرزمینی را در زیرساخت‌ها سرمایه‌گذاری می‌کنند و باقی آن را به صندوق‌های ثروت ملی واریز می‌کنند. منابع و دارایی‌های صندوق‌های ثروت ملی نیز بخشی برای تأمین مالی سرمایه‌گذاری‌ها استفاده می‌شود و باقی در بازارهای سرمایه به‌صورت بلندمدت سرمایه‌گذاری می‌شود. چنین الگوهایی برای سیاست مالی، می‌تواند تضمین‌کننده ثبات و پایداری اقتصاد و رشد اقتصادی باشد. در چنین کشورهایی، ارزش مازاد ایجادشده از محل تولید، صرف سرمایه‌گذاری مجدد و توزیع بین عوامل تولید و بهبود رفاه خانوارها می‌شود. درواقع در یک الگوی مناسب، دولت‌ها به‌جای این‌که از طریق توزیع مستقیم منابع اقتصاد به دنبال ایجاد رفاه ناپایدار در کشور باشند، از طریق ثبات‌بخشی به اقتصاد و ایجاد زیرساخت‌ها و تولید کالاهای عمومی،‌ زمینه‌ساز و مشوق رشد اقتصادی و خلق ثروت هستند. 

در اقتصاد ایران، دولت‌ها در اغلب دوره‌ها، عهده‌دار وظایفی در اقتصاد بوده‌اند که تأمین مالی آن منجر به ناترازی بودجه عمومی شده است. به‌عنوان‌مثال از محل بودجه عمومی، سالانه مقادیر قبل توجهی یارانه نقدی بین شهروندان توزیع می‌شود یا منابع مالی هنگفتی بابت یارانه بنزین، گازوئیل، برق، گاز و آب از محل منابع عمومی جامعه به‌صورت آشکار و پنهان پرداخت می‌شود. دولت‌ها، برای کاهش نرخ بیکاری مستقیماً افراد جویای کار را استخدام می‌کنند یا محصولات کشاورزی را به نرخی بیش از قیمت وارداتی می‌خرند. در دوره‌های مختلف، دولت‌ها به شکل‌های مختلف از محل منابع بودجه‌ای یا بانکی، بنگاه‌های ورشکسته و نیمه تعطیل را تحت حمایت مستقیم خود قرار داده‌اند.

آنچه در اقتصاد ایران همواره رایج بوده است، دولت به‌جای پرداختن به وظایف اصلی خود، تمایل به توزیع مستقیم منابع عمومی بین شهروندان دارد و سیاست مالی خود را نیز بر این اساس طراحی کرده است. در اقتصاد ایران سهم غالب درآمدهای دولت، که اصولاً باید صرف تولید کالاهای عمومی و توسعه زیرساخت‌ها شود، مستقیماً به‌صورت یارانه و پرداخت‌های انتقالی بین شهروندان توزیع می‌شود. درواقع منابعی که باید صرف توسعه زیرساخت‌های اقتصادی، بهبود بهداشت و درمان، ارتقای حکمرانی، حفاظت محیط‌زیست، بهبود کیفیت دادرسی، توسعه دیپلماسی، انجام تحقیقات بنیادی، بهبود آموزش‌های پایه و نظایر آن شود، مستقیماً بین مردم توزیع می‌شود یا صرف جبران ناکارایی در سایر بخش‌ها می‌شود.

چنین سیاست مالی ناکارآمدی،‌ ازیک‌طرف موجب انحراف منابع و تخصیص ناکارای منابع عمومی می‌شود و از طرف دیگر دولت را با کسری بودجه مستمر مواجه می‌کند. درنهایت تعهدات سنگین دولت و ناپایداری سیاست مالی منجر به ایجاد بدهی‌های انباشته دولتی و انتقال آن بدهی‌ها به منابع بانک مرکزی و ایجاد تورم می‌شود.

مسئله دیگری که موجب تشدید مشکلات بودجه‌ای شده است، مأموریت‌های موازی بخش عمومی و تعدد نهادهای وابسته به بودجه عمومی است. نگاهی به ردیف‌های بودجه سنواتی به‌روشنی نشان‌دهنده تعدد مأموریت‌های موازی و ردیف‌های متفرقه بودجه است و این مسئله ازجمله علل ناترازی بودجه عمومی محسوب می‌شود.

درمجموع باید گفت که حجم بالای تعهدات غیرضرور و غیرمرتبط با مأموریت‌های اصلی دولت،‌ منجر به تشدید شکاف منابع و مصارف بودجه عمومی و کسری بودجه مزمن شده است. به‌عنوان‌مثال، آمارها نشان می‌دهد در سال 1396، هزینه‌های جاری دولت در حدود 45 درصد بیشتر از درآمدهای دولت بوده است و درواقع 69 درصد از هزینه‌های جاری دولت از محل درآمدهای دولت تأمین شد. این مسئله در سال 1397 تشدید شده است به‌طوری‌که در نه ماهه 1397، هزینه‌های جاری دولت در حدود 92 درصد بیشتر از درآمدهای آن بوده است و فقط 52 درصد از هزینه‌های جاری دولت از محل درآمدهایش تأمین شده است.

سیاست‌های مالی دولت و ساختار بودجه عمومی به‌گونه‌ای است که درآمدهای دولت پاسخ‌گوی هزینه‌های جاری نیست. در چنین شرایطی است که به ناچار منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و فروش نفت، بخشی از کسری تراز عملیاتی دولت را پوشش می‌دهد؛ ولی حتی با وجود درآمدهای نفتی نیز دولت همواره کسری قابل توجهی در تراز عملیاتی و سرمایه‌ای دارد.

کسری بودجه دولت در سال‌های اخیر، به تدریج رو به افزایش بوده است. دولت برای جبران کسری بودجه مزمن، ناچار به انتشار اوراق جدید و ایجاد بدهی‌های جدید بوده است. انتشار اوراق جدید و شکل‌گیری بدهی‌های انباشته دولت، هم‌زمان با کاهش درآمدهای نفتی و مالیاتی، در آینده نزدیک دولت را با مشکل جدیدی به نام بحران بازپرداخت بدهی‌ها مواجه خواهد کرد.

با توجه به عدم تعادل بودجه عمومی و ناکارایی سیاست‌های مالی دولت و انتقال تبعات آن به کل اقتصاد، لازم است ساختار بودجه و سیاست‌های مالی دولت مورد بازنگری و اصلاح قرار بگیرد تا امکان بازگشت اقتصاد به مسیر بلندمدت و زمینه‌سازی برای رشد اقتصادی بالا و پایدار، فراهم شود.

در این زمینه ساختار بودجه و سیاست مالی دولت باید به‌گونه‌ای تنظیم شود که دولت صرفاً عهده‌دار مأموریت‌ها و وظایف اصلی خود از قبیل تولید کالاهای عمومی مانند امنیت، دادرسی، آموزش، بهداشت، دیپلماسی خارجی، حفاظت محیط‌زیست و ایجاد زیرساخت‌های عمومی باشد. هزینه انجام وظایف و مأموریت‌های اصلی دولت نیز قاعدتاً باید از محل درآمدهای پایدار دولت به ویژه درآمدهای مالیاتی تأمین شود. در این چارچوب، طبیعتاً دولت وظیفه مستقیم در قبال تأمین و فروش بنزین و گازوئیل، توزیع ارزاق و کالاهای اساسی، خرید محصولات کشاورزی، نرخ‌گذاری کالاهای خصوصی، توزیع و سهمیه‌بندی ارز، بنگاه‌داری و نظایر آن برعهده ندارد.

درنهایت این نکته را نیز باید افزود که سیاست مالی در ایران فاقد یک قاعده کارآمد برای نحوه هزینه کردن درآمدهای نفتی است. ازیک‌طرف مخارج دولت کم و بیش وابسته به درآمدهای نفتی است و از طرف دیگر، در اغلب دوره‌ها، نوسانات درآمدهای نفتی، منجر به بی‌ثباتی اقتصاد کشور شده است. رویه فعلی بودجه به‌گونه‌ای است که دولت درصد معینی از وصولی‌های نفتی را به حساب صندوق توسعه ملی منظور می‌کند. در این چارچوب، در عمل نوسانات ناشی از قیمت‌های جهانی نفت یا کاهش صادرات ناشی از تحریم‌های نفتی، مستقیماً به بودجه دولت منتقل می‌شود. در این زمینه نیز لازم است تغییراتی در جهت اصلاح قاعده مالی بودجه صورت بگیرد به‌طوری که اولاً مخارج جاری بودجه صرفاً از محل درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدهای پایدار دولت تأمین شود و تراز عملیاتی بودجه بدون درآمدهای نفتی برقرار شود و ثانیاً سالانه مقدار ریالی ثابتی از محل عواید نفتی وارد بودجه و صرف پرداخت‌های عمرانی شود و مابقی عواید نفتی به حساب صندوق توسعه ملی منظور شود.

*آینده نگر 


 عضو کانال اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی تهران در تلگرام شوید

[صفحه چاپ]


ثبت نظر شما:

نام
پست الکترونیکی
تلفن
نظر