مسعود نیلی شرایط اصلاحات ساختاری در اقتصاد را تشریح کرد

گفت‌و‌گو با مردم شرط اول اصلاحات اقتصادی

تاريخ 1398/09/12 ساعت 09:47

مسعود نیلی، اقتصاددان، معتقد است همان‌گونه که در شب‌های قدر مسلمانان از خداوند می‌خواهند که گناهان و اشتباهاتشان را در طول یکسال گذشته ببخشد باید برای اقتصاد نیز یک شب قدر در نظر گرفته شود و سیاستگذار با اذعان به اشتباهات خود، از آن توبه کند و تعهد کند که دیگر آن را تکرار نکند.

 اصلاحات ساختاری، واژه آشنایی است که حداقل در یک دهه اخیر بارها و توسط مسئولان مختلف به گوش رسیده است. اقتصاد ایران با چالش‌های بسیار جدی از محیط زیست، نظام بانکی، مالیات، صندوق‌های بازنشستگی گرفته تا بودجه و یارانه‌ها درگیر است که تمام آنها به مرز هشدار رسیده‌اند. حال از میان تمام این چالش‌ها از آذرماه سال گذشته پس از نامه رهبر معظم انقلاب درخصوص ضرورت اصلاح ساختار بودجه، دولت تدوین طرح اصلاح ساختار بودجه را آغاز کرده است.

حال اینکه چرا و چگونه نظام اقتصادی کشور در این شرایط تصمیم به اجرای اصلاح ساختاری بودجه گرفته است؟ آثار این اصلاحات چگونه است؟ و بسترهای اجرا و موفقیت آن چیست؟ پرسش‌هایی است که با مسعود نیلی اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد و مدیریت دانشگاه صنعتی شریف مطرح کرده‌ایم.

مسعود نیلی که تا چندی پیش به‌عنوان مشاور و دستیار اقتصادی رئیس جمهوری فعالیت داشت، درگفت‌و‌گوی 120 دقیقه‌ای خود با روزنامه «ایران» تأکید ویژه‌ای بر گفت‌و‌گو با مردم و اقناع افکار عمومی به‌عنوان بستر اصلی اجرای اصلاحات اقتصادی دارد. به اعتقاد این اقتصاددان نام‌آشنا، باید پیش از این نسبت به اصلاح ساختار بودجه و قطع وابستگی آن به نفت اقدام می‌کردیم، اما اکنون اقتصاد ایران چاره دیگری جز آن پیش رو ندارد.

*****

*هم‌اکنون اقتصاد ایران در شرایط ویژه‌ای قرار دارد و به‌گفته مسئولان بی‌سابقه‌ترین تحریم‌های اقتصادی را تجربه می‌کنیم. برهمین اساس اصلاحاتی در بودجه آغاز شده است. در بودجه سال‌جاری سقف فروش نفت به روزانه 300 هزار بشکه کاهش یافت و در بودجه سال آینده که دو سالانه و غلتان خواهد بود، نفت به‌طور کامل حذف می‌شود و اگر درآمدی باشد به‌سمت پروژه‌های عمرانی هدایت می‌شود. حال سؤال این است که تا چه حد دراین شرایط می‌توان دست به اصلاحات اقتصادی زد. به‌هر حال هر اصلاحی آثاری نیز به‌همراه دارد. آیا مردم و تولیدکنندگان آمادگی این اصلاحات را دارند؟

اصولاً واژه اصلاحات اقتصادی را می‌توان با این مثال توضیح داد که خودرویی در مسیر نادرست یا به‌عبارت دیگر، انحرافی حرکت می‌کرده و حالا تصمیم گرفته شده که به مسیر درست برگردد. اگر بخواهیم به این مفهوم بپردازیم به‌صورت منطقی می‌توانیم بگوییم که اگر خودرو درمسیر درست حرکت می‌کرده اصلاح مسیر معنی ندارد. پس برای کشوری که اشتباه اساسی در انتخاب رویکردهای اقتصادی نداشته اصلاحات اقتصادی هم بی‌معنی است. این حالت ایده‌آل است. حالت دیگر این است که قبل از آنکه خیلی از راه درست دور شده باشیم تصمیم به برگشت به مسیر درست بگیریم و در زمان مناسب اصلاحات را انجام دهیم. اما در حالت سوم اصلاحات به‌صورت جبری انجام می‌شود و در واقع اساساً چاره‌ای جز آن نیست. اگر یک جاده را مثال بزنیم، در حالت دوم هنوز از مقصد اصلی خیلی دور نشده‌ایم و برمی گردیم و بدین ترتیب هدر رفت منابع نیز محدود است، ولی در حالت سوم از نزدیک، دره‌ای که احتمال سقوط در آن وجود دارد را می‌بینیم و ناچاریم که برگردیم. بدین ترتیب گزینه اول مطلوب، گزینه دوم خوب وگزینه سوم اجتناب‌ناپذیراست.

اصلاحات اقتصادی نیز شبیه همین مثال است. ما وقتی عملکرد بلند مدت اقتصادیمان را مورد بررسی قرار می‌دهیم مشاهده می‌کنیم ویژگی‌های بلند مدت اقتصاد ما را نرخ تورم بالا، نرخ رشد اقتصادی پایین و نوسانات اقتصادی زیاد تشکیل می‌دهد. وقتی به چرایی این ویژگی‌های پایدار و نامطلوب می‌پردازیم متوجه می‌شویم که مجموعه‌ای از روابط علت و معلولی این شرایط را به وجود آورده است که سر منشأ اصلی آن سیاست‌های اقتصادی محوری و مهمی است که به‌صورت ارادی اتخاذ شده‌اند. به‌عنوان مثال، چرا تورم داریم، چون رشد نقدینگی زیاد است، رشد بالای نقدینگی نیز به رشد پایه پولی برمی گردد و رشد پایه پولی هم برآمده از ناترازی نهادینه شده در بودجه و نظام بانکی است. دلیل نوسانات اقتصادی نیز وابستگی به نفت است. بازار جهانی نفت در ذات خود نوسان زیادی دارد و این نوسانات به‌صورت مستقیم روی بودجه و سر سفره‌های مردم تأثیر می‌گذارد. اگر قیمت نفت افزایش یابد با وفور منابع مواجه می‌شویم و اگر کاهش یابد، دچار کمبود می‌شویم.

همین موضوع را راجع به رشد اقتصادی نیز می‌توان گفت. وقتی مشکلات را بررسی کنیم، می‌بینیم که تمام مشکلات همانند شاخه‌های درخت به یک تنه اصلی وصل می‌شود. مشکلات اقتصاد ایران به یک درخت می‌ماند که صدها شاخه از آن رشد کرده است، ولی مشکل اصلی و مادر همان تنه درخت است. این موضوع ما را راهنمایی می‌کند که در ابتدا باید به سراغ مشکل مادر برویم که سایر مشکلات از آن نشأت می‌گیرد، چرا که مشکلات ریشه واحدی دارند. براین اساس صحبت کردن با مردم نیز ساده‌تر می‌شود و به جای مطرح کردن صدها مشکل تنها راجع به مشکل اصلی با آنها سخن می‌گوییم. علاوه براین یافتن راه حل و درمان مشکل نیز ساده‌تر و عملیاتی می‌شود.

 

*این مشکل مادر چیست؟

مجموع این تحلیل ما را به اینجا می‌رساند که بودجه مشکل مادر و اصلی اقتصاد ایران است که سایر مشکلات از آن نشأت می‌گیرد. بودجه، چه به‌صورت آشکار چه به‌صورت پنهان، سایر مشکلات را ایجاد کرده است. در کشور ما هر مشکلی را که دنبال کنید سر از بودجه دولت در می‌آورد.

 

*چه مشکلی در بودجه وجود دارد که این همه مشکل ایجاد می‌کند؟

 در ظاهر این گونه است که بودجه به‌عنوان مجموع مخارج یک سال دولت به‌دنبال بهتر کردن شرایط زندگی مردم در حوزه‌هایی است که از اهمیت بالا برخوردارند. دولت‌ها تلاش می‌کنند با ارائه خدماتی مانند آموزش و درمان و تأمین امنیت و اجرای طرح‌ها و پروژه‌های گوناگون مانند راهسازی، مدرسه‌سازی و غیره به ارتقای سطح رفاه مردم کمک کنند و این فعالیت‌ها تنها از طریق اجرای بودجه امکان پذیر می‌شود. بنابراین در اینجا یک تناقض وجود دارد. ما انتظار داریم که بودجه مشکلات را حل کند نه اینکه خود مادر مشکلات اقتصاد شود. اما متأسفانه این حرف درست است.

توجه داشته باشید نوعاً کارهایی که دولت‌ها انجام می‌دهند یا در بخش خصوصی بدیل ندارد یا انجام آن توسط نهادی غیر از دولت خیلی پرهزینه است. برای مثال اگر فرزندتان را به مدرسه دولتی بفرستید کل ساختمان و کادر مدرسه توسط بودجه تأمین می‌شود. اما در مدرسه خصوصی دانش‌آموزان باید کل هزینه‌ها را تأمین کنند.

برخی از کارهای دولت نیز مانند امنیت، جایگزین ندارد. بدین ترتیب کالاها و خدماتی که دولت ارائه می‌کند، منحصربفرد است. اینکه یک کارخانه تولید شیر تعطیل شود با اینکه یک پاسگاه پلیس تعطیل شود تفاوت زیادی دارد. هر دو آثار منفی به همراه دارد اما امنیت تأثیر منفی بسیار وسیعی به همراه دارد. بدین ترتیب با توجه به اینکه خدمات و کالاهایی که از سوی دولت ارائه می‌شود عمدتاً منحصربفرد است، از نظر کیفیت و پایداری اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. نمی‌توان گفت که در سال 1396 یک مقدار امنیت برقرار می‌کنیم و در سال بعد نصف آن. نوسان در بخش خصوصی هم خوب نیست ولی در بخش دولتی خطرناک است. بررسی خدمات و کالاهایی که از سوی دولت در طول سالیان متمادی ارائه می‌شود، نشان می‌دهد که این خدمات، هم از نظر کیفیت و هم پایداری با مشکلات زیادی مواجه است.

 

*کیفیت و پایداری خدماتی که دولت ارائه می‌کند از چه نظر اهمیت پیدا می‌کند؟

قاعدتاً نهاد دولت باید با ثبات‌ترین نهاد در هر کشوری باشد. باید مردم و فعالان اقتصادی بدانند و مطمئن باشند که اگر دولت راهی را شروع کرده پایدار خواهد بود و می‌توان بر اساس آن برنامه‌ریزی کرد. وقتی اختصاص بودجه دولت قابل پیش‌بینی و پایدار باشد، برای پیمانکاران و مجریان پروژه‌ها نیز این اتفاق می‌افتد و می‌توانند براساس آن اقدام کنند. اما پروژه‌های زیادی در دولت‌های مختلف آغاز شده که ادامه آن با مشکل مواجه شده است. دولت‌ها در کشور ما کارهای بزرگی را شروع کرده‌اند ولی در ادامه راه به‌دلیل کمبود بودجه و اعتبار با مشکل مواجه شده‌اند. این موضوع تأسف باری است که دولت‌ها در اقتصاد ایران منشأ اصلی بی‌ثباتی‌اند. به‌طوری که یک سال در ارائه یکی از این خدمات جهش دارد و در سال بعد متوقف می‌شود. این روندی است که سال‌ها ادامه داشته است.

 

*چه عامل پایداری ارائه خدمات را با مشکل مواجه می‌کند؟

عاملی که این نوسان را ایجاد می‌کند در درجه اول همان وابستگی به نفت است. وقتی بخش عمده بودجه دولت به نفت وابسته است این اتفاق می‌افتد. چرا که بودجه را به یک متغیر بسیار بی‌ثبات وصل کرده‌ایم. به‌عنوان مثال، وقتی نفت شیل در امریکا کشف می‌شود و تولید این کشور را افزایش می‌دهد، قیمت نفت کاهش پیدا می‌کند و باعث می‌شود تا کشف این نفت نامتعارف در آن‌سوی دنیا که هیچ ارتباطی هم با ما ندارد، به‌صورت مستقیم روی رفاه خانواده ایرانی اثر بگذارد و باعث شود خانواده ایرانی نتواند در بیمارستان و مراکز درمانی از خدمات بیمه‌ای استفاده کند.

وقتی راجع به وابستگی بودجه به نفت صحبت می‌کنیم، منظور همین عدم پایداری ارائه خدمات و نوسان در اقتصاد است. برهمین اساس اصلاح این روند که به ساختارهای بودجه ارتباط دارد از اهمیت بالایی برخوردار است. البته همان‌گونه که اشاره شد باید در زمان مناسب که کشور با وفور منابع مواجه بود این اصلاحات انجام می‌شد تا فشار کمتری به جامعه وارد شود. اما انجام اصلاحات در شرایط موجود که ادامه مسیر قبلی حداقل در کوتاه مدت به بن‌بست رسیده است مقداری شکل ناچاری به خود می‌گیرد که تبعات منفی و ویژگی‌های خاص خود را دارد.

 

*قطع وابستگی به نفت در برنامه‌های مختلف سابقه طولانی دارد؟

بله، درطول سالیان گذشته ضرورت قطع وابستگی بودجه به نفت و راه‌های آن در اسناد برنامه‌های پنج ساله، اسناد بالادستی و بودجه‌های سنواتی بارها مورد تأکید قرار گرفته است که موارد آن به وفور قابل رؤیت است. اما همین که قیمت نفت افزایش می‌یابد آنقدر وسوسه انگیز است که هر دولتی که روی کار می‌آید اعلام می‌کند که قصد ارائه خدمات جدید یا افزایش خدمات موجود را دارد و بدین ترتیب هزینه‌های خود را افزایش می‌دهد. این را هم فکر نمی‌کنند که مثلاً دو سال بعد با کاهش قیمت نفت چه اتفاقی می‌افتد. در دهه 80 شمسی که دهه وفور درآمدهای نفتی است شاهد چنین شرایطی هستیم. آن زمان شرایط مناسبی بود تا به اصلاح فکر کنیم.

 

*چگونه می‌توان از نوسان درآمدهای نفتی در بودجه جلوگیری کرد؟

ما اگر میانگین درآمدهای سالانه نفتی را طی 40 سال گذشته محاسبه کنیم به عدد کمی بیشتر از 50 میلیارد دلار می‌رسیم. این با وجود آن است که در سال‌هایی درآمد نفت به بیش از 150 میلیارد و در سال‌هایی به کمتر از 20 میلیارد دلار رسیده است. خب حالا انتخاب با ما است. می‌توانیم حجم فعالیت‌های دولت را در سال‌های وفور درآمد نفتی بشدت افزایش دهیم و در سال‌های کاهش درآمد نفتی نیز کاهش دهیم. در این انتخاب، قبض و بسط فعالیت‌های دولت را به افت و خیز قیمت‌های جهانی نفت گره زده‌ایم. اینجا اولاً ما نمی‌توانیم ادعا کنیم که مستقل هستیم. چرا که از این طریق، سرنوشت مهم‌ترین امور کشور را از کنترل تصمیم‌گیرندگان خودمان خارج کرده‌ایم. ثانیا، زندگی مردم در حوزه‌هایی از قبیل آموزش، سلامت، تأمین اجتماعی و غیره، غیر قابل پیش‌بینی و همراه با نوسانات زیاد می‌شود. راه حل این مشکل این است که رابطه بین نفت و بودجه از نوسانات قیمت جهانی نفت جدا شود. راه حل فنی این مشکل بزرگ بسیار ساده است و تا به‌حال براحتی می‌توانسته‌ایم این کار را انجام دهیم و بارها درخصوص آن راهکار ارائه شده است اما راه حل اقتصاد سیاسی آن بسیار دشوار است.

 

*میزان استفاده بودجه از درآمدهای نفت که سال‌هاست مشخص است.

بله اما میزان نفت مورد استفاده دولت به‌صورت «درصدی» تعیین می‌شود. براین اساس 14.5 درصد سهم شرکت نفت و سهم صندوق توسعه ملی نیز با روند صعودی از 20 درصد درنظر گرفته شد که سالانه باید به آن 2 درصد افزوده می‌شد، اما اشکال اینجاست که همین سهم‌بندی هم روی موج قیمت جهانی نفت سوار شده است. چرا رقمی که برای درآمد نفتی پیش‌بینی شده ثابت نیست و سهم این بخش‌ها با افزایش یا کاهش درآمدهای نفتی نیز تغییر می‌کند.

 

*به‌نظر شما هم‌اکنون زمان مناسبی برای انجام این اصلاحات گسترده در بودجه که دامنه آن سایر بخش‌های اقتصادی از جمله مالیات و یارانه را دربرمی گیرد، است؟

هم‌اکنون این نگرانی جدی وجود دارد که اصلاحات بودجه در شرایط دشوار تحریم فشار مضاعفی به مردم و تولیدکنندگان وارد  ‌کند. زمان مناسب این جراحی‌ها زمان برخورداری مناسب از منابع است اما واقعیت این است که اصلاحات در شرایط حاضر از سر ناچاری است. بله بهتر بود که یا این مسیر اشتباه را نمی‌رفتیم یا در زمان مناسب که شرایط اقتصادی مناسب‌تر بود این اصلاحات انجام می‌شد.

درصورتی که در زمان بهره‌مندی از میزان مناسبی از درآمدهای نفتی این اصلاحات صورت می‌گرفت از نظر مردم نیز باورپذیرتر بود، چرا که می‌دیدند دولت در زمانی که پول کافی برای خرج کردن دارد دست به اصلاحات زده است ولی هم‌اکنون می‌بینند که الان درآمد نفتی وجود ندارد که خرج شود و جدا کردن بودجه از نفت خارج از اراده ما خودش اتفاق افتاده است.

 

*بنابراین، این نقطه ضعف ما به تحریم هم ارتباط پیدا می‌کند؟

در شرایطی که در تحریم قرار گرفتیم، این محدودیت‌هایی که امریکا علیه کشور و مردم ما اعمال کرده به‌طور حتم براساس بررسی نقاط آسیب پذیر و نقاط ضعف ما بوده است. در واقع مشاهده کردند که ما از محل نفت آسیب‌پذیری داریم و برهمین اساس نفت را هدف اصلی تحریم‌ها قرار داده‌اند. حال اگر پیش از این اقتصاد کشور را متنوع می‌کردیم و وابستگی بودجه به نفت را به‌حداقل می‌رساندیم، ابزاری که امروز برای فشار وارد کردن به ایران در اختیار امریکا قرار داشت به مراتب محدودتر بود.

 

*ظاهراً مواردی که شما مطرح می‌کنید می‌بایست برای برنامه‌ریزان هم مطرح شده باشد، این موضوعات پیش ازاین به فکر ما نرسیده بود؟

چرا پیش از این به فکر برنامه‌ریزان رسیده بود و حتی در قالب قانون در اسناد بالادستی و مقررات نیز آمده بود و ارکان اجرایی کشور نیز موظف به اجرای آن بودند، ولی اجرا نشد. ترجمه شرایطی که امروزه در آن قرار داریم این است که سالیان سال کارشناسان کشور به مدیران گفته‌اند که نوسانات قیمت نفت باعث بی‌ثباتی در ارائه خدمات دولت می‌شود. برهمین اساس در دهه 70 حساب ذخیره ارزی تأسیس شد که به فاصله کمتر از شش ماه از مسیر خود منحرف شد و اساساً کارکرد ثابت‌سازی نوسانات درآمدهای نفتی منتفی شد. اینها همه تلاش‌های کارشناسی بوده در جهت تعدیل مشکلی که امروز به‌صورت یک شوک بزرگ ظاهر شده است. تمام این نهادها برای جلوگیری از این نوسانات و پایداری اقتصادی طراحی شد اما از هیچ‌یک از آنها در جهت درستی که جزو اهداف اولیه آنها بود استفاده نشد.

بنابراین خودمان کارهایی را که در صلاح کشور بوده انجام ندادیم و حالا ترامپ با شناختن این نقطه ضعف کاهش حداکثری صادرات نفت ایران را هدف خود قرار داده است. در واقع عدو سبب خیر شده است. بدین معنا که چه راجع به قطع وابستگی بودجه به نفت صحبت کنیم یا نکنیم این اتفاق افتاده است و خودبه‌خود نفت به‌دلیل تحریم وارد بودجه نمی‌شود.

 

*در دهه‌های گذشته مسئولان بارها برای اصلاح اقتصاد به فکر افتاده‌اند، به‌نظر شما اگر یک بار این اصلاحات بخصوص قطع وابستگی بودجه به نفت اجرا شود، دیگر اقتصاد در برابر نوسانات ایمن خواهد شد؟

موضوع مهم این است که با توجه به فشارهای قطع وابستگی باید به‌گونه‌ای عمل شود که در آینده دوباره این شرایط تکرار نشود و از این شرایط یاد بگیریم که حتی اگر دوباره فروش نفت به شرایط عادی بازگشت روش‌های اشتباه گذشته را در پیش نگیریم. باید بررسی شود که چرا هم‌اکنون در شرایط سخت تری نسبت به چند سال قبل زندگی می‌کنیم که ریشه آن به نحوه تخصیص نفت در بودجه برمی گردد. برهمین اساس اکنون که مردم در سختی زندگی می‌کنند حداقل باید این ضمانت وجود داشته باشد که دیگر این مشکل تکرار نشود و این مشکل باعث تصحیح روند دهه‌های گذشته در اقتصاد ایران باشد.

بدین ترتیب باید به گونه‌ای عمل کنیم که وقتی از شرایط ناچاری اکنون عبور کردیم و دوباره به شرایط اختیار رسیدیم، همچنان مسیر اصلاحات را حفظ کنیم. چرا که حتی اگر مشکل تحریم به‌طور کامل حل شود، همچنان بودجه از محل نوسانات قیمت جهانی نفت دچار نوسان می‌شود. پس باید یک بار برای همیشه این مشکل را حل کرد. متأسفانه باید گفت که تجربه عملکرد چند دهه گذشته نشان می‌دهد که فرمان ماشین تخصیص منابع در کشور به‌سمت تصمیمات نادرست کشیده می‌شود.

 

*شما بودجه را به‌عنوان مادر مشکلات معرفی می‌کنید. اما زمانی که رقم بودجه را با گردش مالی کل کشور مقایسه می‌کنیم بودجه عمومی 440 هزار میلیارد تومانی سال‌جاری که به‌حدود 386 هزار میلیارد تومان کاهش یافت، سهم ناچیزی از نقدینگی و تولید ناخالص داخلی دارد. حتی با لحاظ بودجه شرکت‌های دولتی نیز چنین شرایطی وجود دارد. پس چگونه این بودجه می‌تواند مادر مشکلات اقتصاد باشد؟

عدد 440 هزار میلیارد تومانی که در قانون بودجه امسال به تصویب رسید و ابلاغ شد، تنها بودجه آشکار است چرا که بودجه پنهان هم داریم. به‌طور معمول سازمان برنامه و بودجه از اواسط سال تدوین بودجه را آغاز می‌کند و ماه‌ها توسط دستگاه‌های مختلف، هیأت وزیران و سپس مجلس مورد بررسی قرار می‌گیرد و هزاران ساعت برای آن وقت گذاشته می‌شود. این بودجه در اختیار دولت قرار می‌گیرد اما از همان ابتدا دولت اعلام می‌کند که 150 هزار میلیارد تومان آن قابل تأمین نیست. وقتی گفته می‌شود که150 هزار میلیارد تومان قابل تأمین نیست به این معناست که باید بودجه جدیدی تدوین شود. بنابراین در بخش بودجه آشکار همین کسری بودجه بی‌ثباتی ایجاد می‌کند و باعث نوسان در اقتصاد می‌شود چرا که برای تأمین این مبلغ دولت باید به سمت صرفه‌جویی و تأمین درآمدهای جدید برود.

حال در بخش بودجه نهان باید این موضوع مورد بررسی قرار گیرد. همین بودجه 440 هزار میلیارد تومان وقتی با تولید ناخالص داخلی مقایسه شود سهم ناچیزی دارد که پس از کاهش به حدود 380 هزار میلیارد تومان سهم آن کمتر هم می‌شود و بدین ترتیب باید گفت که از نظر بودجه یکی از کوچکترین دولت‌ها را داریم. اما نکته این است که با کم شدن بودجه وظایف دولت کم نمی‌شود و این بودجه کوچک با وظایف گسترده دولت تناسب و همخوانی ندارد.

برای مثال دولت اعلام می‌کند که بیمه کارگران نانوایی‌ها را به عهده می‌گیرد و بدین ترتیب در خردترین بخش‌های اقتصاد مسئولیت می‌پذیرد که در مقایسه با وظایف اصلی دولت از جمله آموزش، امنیت و سلامت خیلی جزئی است یا اعلام می‌کند که برای حمایت از معلمان بخشی از آنها را در لیست مشاغل سخت و زیان‌آور قرار می‌دهد که زودتر می‌توانند بازنشسته شوند. این درحالی است که این نوع موارد در بودجه نمی‌آید. برای کارگران نانوایی به سازمان تأمین اجتماعی اعلام می‌کند که حق بیمه از کارگران نانوایی‌ها دریافت نشود بنابراین تأمین اجتماعی به جای اینکه حق بیمه را همانند سایر مشاغل از کارگران دریافت کند، باید مبلغ آن را از دولت دریافت کند. اما زمانی که باید این مبلغ به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت شود، دولت پولی برای پرداخت ندارد. بدین ترتیب سازمان تأمین اجتماعی باید خدمات درمانی مورد نیاز را براساس حق بیمه‌ای که پرداخت نشده است به‌کارگران ارائه کند که بار مالی زیادی دارد، اما زورش هم به دولت نمی‌رسد و به بدهی دولت به تأمین اجتماعی منجر می‌شود.

از سوی دیگر دولت قیمت خرید تضمینی گندم را هزار و 700 تومان تعیین می‌کند و با توجه به اهمیت زیادی که برای خودکفایی قائل است اعلام می‌کند که حتی یک روز هم نباید مطالبات کشاورزان تأخیر بیفتد. بر همین اساس یک یا چند بانک دولتی را ملزم به پرداخت مطالبات گندم‌کاران می‌کند درحالی که این کار جزو وظایف بانک نیست اما مدیرعامل بانک از ترس تغییر به آن تن می‌دهد. البته گاه حتی بانک‌های خصوصی نیز در این فرآیند وارد می‌شوند. بنابراین بانک‌ها هم به طلبکاران دولت اضافه می‌شوند. علاوه براین تسهیلات تکلیفی که از سوی دولت به بانک‌ها تکلیف می‌شود نیز به‌طور معمول وصول نمی‌شود و به‌دلیل ضمانت دولت، دولت به بانک بدهکار می‌شود. بنابراین در کنار بودجه آشکار، یک بودجه بزرگی هم به‌عنوان بودجه نهان وجود دارد که سهم بالایی در نوسانات اقتصاد دارد. درواقع آنچه دولت هر ساله تعهد می‌کند بسیار بیشتر از آن چیزی است که در بودجه مصوب مشاهده می‌کنیم.

برخی اعلام می‌کنند که دولت با انتشار اوراق‏‏‎، بدهی‌های خود را به دولت‌های آینده تحمیل می‌کند، اما خبر ندارند که سالیان متمادی است که دولت‌ها بدهی به‌صورت غیرشفاف ایجاد می‌کنند. دولت به‌صورت مرتب به پیمانکاران بدهکار می‌شود. برای خرید برق به‌صورت تضمینی از بخش خصوصی بدهی سنگینی برای خود ایجاد می‌کند.

 

*بنابراین تناسبی میان وظایف و انتظاراتی که از دولت داریم با اعتباراتی که در اختیار دارد وجود ندارد؟

دولت به‌لحاظ وظایف خود بسیار بزرگ است ولی از نظر بودجه‌ای که برای انجام این وظایف گسترده تخصیص می‌یابد بسیار کوچک است و فاصله این دو را بودجه نهان پر می‌کند. همواره این‌گونه بوده که وقتی راجع به وظایف دولت صحبت می‌شده هیچ بحثی در مورد منابع مورد نیاز آن صورت نمی‌گرفته و حیطه وظایف دولت تا جزئی‌ترین بخش‌ها پیش می‌رفته است. از زولبیا و بامیه ماه رمضان گرفته تا میوه شب عید را دولت به عهده می‌گرفته و در این مسیر حد یقفی وجود نداشته است. تمام این مسئولیت‌ها را دولت می‌پذیرد ولی می‌گوید که منابع مالی کمی در اختیار دارم. آن بخش که امکان دارد به‌صورت مستقیم خرج می‌کند و بیش از آن را از فشار سیاسی خود استفاده می‌کند. فشار به تأمین اجتماعی‎، به بانک، به پیمانکار و غیره. بنابراین در اینجا شاهد یک دوگانگی هستیم که وقتی می‌گوییم دولت، از چه نهادی صحبت می‌کنیم. دولت به معنای واقعیتی که کار می‌کند یا دولتی که در اعداد و ارقام بودجه‌های رسمی نمایان است. این موضوع باعث شده است تا فهم بودجه هم به یک معما تبدیل شود. اصلاً نمی‌توان بودجه را به‌صورت دقیق ارزیابی کرد.

به دانشجویان خود می‌گویم اگر کسی بتواند در قانون بودجه مشخص کند که در یک سال مثلاً چقدر اعتبار برای وزارت آموزش و پرورش اختصاص می‌یابد جایزه دارد. واقعیت این است که به‌دلیل ردیف‌ها و پیوست‌های مختلف و متعدد امکان محاسبه اعتبار یک دستگاه و بخش به‌صورت شفاف وجود ندارد. هر یک از این ردیف‌های بودجه به یک بخش آسیب وارد می‌کند. به قیمت هر خدمتی که دولت ارائه می‌کند چندین تخریب اتفاق می‌افتد. وقتی می‌گوییم اصلاح ساختار بودجه به این معناست که جلوی این تخریب‌ها گرفته شود.

 

*آیا تضمینی برای موفقیت اصلاحات اقتصادی در کشور وجود دارد؟

خیر هیچ تضمینی وجود ندارد. نکته اصلی که چندین بار هم تکرار کردم این است که اصلاح ساختار را با چه جمع‌بندی از عملکرد گذشته نهاد دولت انجام می‌دهیم. شخصاً با توجه به تجارب خود در نظام تصمیم گیری، معتقدم زمانی اصلاح اقتصادی باورپذیر می‌شود که قبل از آن گفته باشیم که اشتباه ما چه بوده است.

اگر نگوییم اشتباه کرده‌ایم و آن اشتباه به‌صورت دقیق چه بوده است، اصلاح  معنای واقعی خود را از دست می‌دهد. بررسی تجربه جهانی در اصلاح ساختارهای اقتصاد نشان می‌دهد که بسیاری از کشورهایی که اصلاحات انجام داده‌اند مانند اروپای شرقی همان مسئولانی نبوده‌اند که مشکلات را ایجاد کرده بودند. البته چین به نوعی یکی از استثنائاتی است که همان هیأت حاکمه که مشکلات را ایجاد کرده بود پس از سال‌ها دست به اصلاحات اقتصادی زد. مسئولان این کشور در آستانه اجرای اصلاحات اقتصادی به صراحت به مردم اعلام کردند که چه اشتباهاتی مرتکب شده‌اند و قرار است روند چگونه اصلاح و دیگر تکرار نشود. اما در کشور ما سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی در واقع تصحیح اشتباهی بود که دراصل 44 مرتکب شده بودیم، اما به صراحت اعلام نکردیم که مسیر گذشته اشتباه بود و با قانونگذاری جدید آن را اصلاح کرده‌ایم. با این روش اصلاح باورپذیر نمی‌شود.

 

*پس برای مردم هم دراین اصلاحات نقش مهمی قائلید؟

بودجه هرچند که یک سند مالی دولتی است ولی تأثیر آن در خانه‌های مردم نمایان می‌شود. بخش سلامت، آموزش، امنیت، یارانه‌ها با تک‌تک ایرانی‌ها ارتباط دارد و جزء به جزء آن در زندگی مردم تأثیر دارد. وقتی قرار است که در ساختار بودجه اصلاحات انجام بدهیم به این معناست که در خدماتی که دولت در تمام بخش‌ها ارائه می‌دهد تغییر ایجاد خواهد شد. بنابراین مردم به‌عنوان ذی نفعان اصلی بودجه باید با این اصلاحات همراه باشند و برای آنها باورپذیر باشد، در غیر این صورت دولت را مقابل خود می‌بینند.

 

*چگونه اصلاحات برای مردم باورپذیر می‌شود؟

گام اول برای همراه کردن مردم، باورپذیر بودن این اصلاحات است. باید برای مردم به‌صورت شفاف توضیح داده شود که کاری که در چند دهه گذشته انجام می‌شده است به این جمع‌بندی رسیده‌ایم که اشتباه بوده است و به‌صورت جزئی تشریح کنیم. البته به‌طور قطع سؤالاتی از سوی مردم مطرح می‌شود و در برخی موارد از دولت اشکال می‌گیرند و در مجموع یک گفتمان اجتماعی در کشور شکل خواهد گرفت. اگر چه تحولات بزرگی در بودجه 1399 در نظر گرفته شده و اصلاحات ساختاری بودجه در دستور کار قرار گرفته ولی هنوز هیچ گفت‌و‌گوی اجتماعی درباره آن در کشور شکل نگرفته، همین باورپذیری آن را دچار مشکل می‌کند. کسی که قرار است اصلاحات را انجام دهد باید توضیح دهد که چرا این اصلاحات را انجام می‌دهد.

این مطلب را از این جهت می‌گویم که صحبت از قطع وابستگی بودجه به نفت وقتی نفت خودش ارتباطش را با بودجه قطع کرده، نقطه شروع اصلاحات را در وضعیت انفعال قرار می‌دهد. این می‌تواند اشکالی نداشته باشد به شرط آنکه یک تعهد رسمی اعلام شود که در شرایط گشایش مجدد منابع، دوباره به همان رویکردهای همیشگی برنمی‌گردیم. مردم ممکن است این‌گونه تصور کنند که دولت به خاطر فشارهای تحریم و کاهش شدید صادرات نفت مجبور به اصلاحات بودجه‌ای شده است و به محض اینکه شرایط تغییر کرد و دوباره درآمدهای نفتی احیا شد، به سیاق قبل برمی گردد.

 

*اصلاحات به چه زیرساختی در جامعه نیاز دارد؟

زیرساخت اجتماعی این اصلاحات این است که با مردم گفت‌و‌گو کنیم. نه به‌صورت شعاری بلکه واقعی و شفاف مشکلات و اشتباهات را توضیح دهیم که ما - نه به‌معنای این دولت بلکه نهاد دولت – در دهه‌های گذشته اشتباهات زیادی را مرتکب شده‌ایم و برای مثال از میان 10 اشتباه قرار است که دو مورد آن اصلاح شود و مهمتر از آن تأکید شود که دیگر این اشتباهات تکرار نمی‌شود. باید این موضع بارها تکرارو ثبت شود تا بعد از اینکه شرایط تغییر کرد به قول معروف «فیلمان یاد هندوستان نکند».

همان‌گونه که در شب‌های قدر مسلمانان از خداوند می‌خواهند که گناهان و اشتباهاتشان را در طول یکسال گذشته ببخشد باید برای اقتصاد نیز یک شب قدر در نظر بگیریم و اشتباهات خود را اعلام و از آن توبه کنیم. در شب قدر نیز خداوند می‌فرماید تنها در صورتی که بندگان توبه کرده و دیگر آن را تکرار نکنند آنها را می‌بخشم و پرونده یکساله آن را پاک می‌کنم.

 

*به اعتقاد شما با توجه به شرایط خاص کشور آیا مردم و تولیدکننده‌ها که قرار است بخشی از بار این اصلاحات را به دوش بکشند، آمادگی و تحمل این اصلاحات را دارند؟

وقتی راجع به ارتباط بودجه با نفت صحبت می‌کنیم به یک‌باره با یک کسری بزرگ مواجه می‌شویم. به‌صورت مستقیم نفت حدود یک‌سوم از منابع بودجه را به خود اختصاص می‌داده که این سهم به‌صورت غیرمستقیم خیلی بیشتر می‌شود. وقتی نفت از بودجه خارج می‌شود دو انتخاب داریم. یا اینکه خدمات را کاهش داده یا متوقف کنیم به این معنا که برای مثال دولت خدماتی را که در حوزه سلامت و بیمه ارائه می‌دهد را قطع کند یا در آموزش و پرورش مدارس دولتی حذف شود. این بخش‌ها سهم بزرگی از هزینه خانوارها را پوشش می‌دهند و طبیعتاً اثرات رفاهی سنگینی خواهد داشت.

 حالا وقتی که بخش عمده‌ای از منابع دولت قطع شده است یا باید این خدمات را متوقف کند یا منابع درآمدی جدیدی برای خود ایجاد کند که در هر دو صورت به مردم فشار وارد می‌شود. ما وارد دوره سختی در اقتصاد و معیشت خانوارها شده‌ایم، اما چاره‌ای هم وجود ندارد. باید دید آیا این سختی را می‌توان نقطه شروعی برای یک تحول و بهبود در آینده درنظر گرفت یا این سختی پایدار خواهد بود.

 

*به اعتقاد شما اصلاحاتی که برای ساختار بودجه آغاز شده است، چه کمبودی دارد؟

 اشکال بزرگ و انتقادی که هم‌اکنون وارد می‌شود این است که هم‌اکنون در مقابل نگرانی‌هایی که درخصوص تجدیدنظر دولت در کمیت و کیفیت خدمات دولتی صورت می‌گیرد، هیچ توضیحی به مردم داده نمی‌شود. آیا موضوعی مهم تر از این اصلاحات در کشور وجود دارد؟ مردم باید بدانند که قرار است چه اتفاقی در زندگی آنها بیفتد؛ چرا که این اصلاحات روی خدماتی که برای سلامت ارائه می‌شود، اشتغال و معیشت آنها اثر دارد. صحبت‌هایی که تاکنون درباره اصلاحات ساختاری بودجه طرح شده تنها بحث‌های کارشناسی است که باید بوسیله مقامات سیاسی کشور و به زبان ساده برای مردم ترجمه شود تا همه آثار آن را متوجه شوند.

باید برای مردم عادی توضیح دهیم که قرار است چه اتفاقی در زندگی آنها بیفتد. باید این موضوع با شهامت برای ایرانی‌ها گفته شود و البته پس‌ از آن همه باید از این اصلاحات پشتیبانی کنند. اما زمانی که تنها در قالب سخنان کارشناسی بخش‌هایی از این اصلاحات مطرح شده است تأثیری ندارد. هم‌اکنون چند نفر از 82 میلیون نفر جمعیت ایران می‌دانند که اصلاحات ساختاری بودجه یعنی چه؟ هم‌اکنون اصلاحات ساختاری مانند یک کد می‌ماند که برای مردم ناآشناست و کسی معنای دقیق آن را نمی‌داند؛ البته لازم نیست مردم به‌صورت جزئی و کارشناسی از تمام مباحث اطلاع داشته باشند ولی حداقل باید آثار آن را در زندگی و معیشت خود بدانند تا با آن همراه شوند.

در برخی از کشورهای اروپایی وقتی که دولت لایحه بودجه خود را به پارلمان ارائه می‌دهد و پر از جدول و اعداد و ارقام است، گزارش‌های ضمیمه دارد که در یک جدول خلاصه شده است که در آن آمده است که درآمد یک خانوار با سطح درآمد مشخص در هر هفته، با این بودجه چه تغییراتی می‌کند. حتی این جدول سالانه و ماهانه نیز تنظیم نشده و مقطع زمانی آن به هفته کاهش یافته است تا به‌صورت دقیق آثار بودجه روی مردم آن کشور مشخص شود؛ چیزی که ما به آن توجه نمی‌کنیم.

این یک موضوع کاملاً بدیهی است که مردم باید از آثار برنامه‌ها و طرح‌های اقتصادی دولت‌ها مطلع باشند. حال ظاهراً اصلاحات ساختاری گسترده‌ای در اقتصاد مد نظر قرار گرفته که به‌طور قطع روی زندگی تک تک ایرانی‌ها تأثیر خواهد داشت ولی درباره آن هیچ سخنی گفته نمی‌شود. این درحالی است که آثار این اصلاحات گسترده در زندگی و معیشت مردم قابل پنهان کردن نیست؛ بنابراین باید این موارد برای مردم تشریح شود. به روشنی گفته شود که هم‌اکنون در چه شرایطی هستیم و دیگر مانند گذشته امکان هزینه کرد نداریم و چشم‌اندازی هم حداقل برای کوتاه مدت وجود ندارد که این موانع برای افزایش درآمدهای دولت برطرف شود؛ بنابراین دولت منابع محدودی با گستره وسیعی از وظایف دارد که باید برخی از آنها کاهش یابد و از سوی دیگر راه‌های جدیدی برای درآمدزایی ایجاد شود که یکی از آنها دریافت مالیات از کسانی است که درآمد بیشتری کسب می‌کنند. درواقع به کسی که قرار است مالیات بیشتری از او دریافت کنیم فشار وارد می‌شود و به کسی هم که ارائه خدمات او را محدود کرده‌ایم فشار وارد می‌شود.

 

*توضیحات دولت قبل از اجرای اصلاحات باعث مقاومت در برابر آن نمی‌شود؟

 با توضیح جزئیات مشکلات و طرح‌هایی که برای حل آن پیش‌بینی شده است، علاوه بر همراهی مردم، کارشناسان هم می‌توانند به‌صورت دقیق برنامه‌های دولت را نقد کنند و دولت هم از نظرات کارشناسی نخبگان استفاده کند. با این روش که در اتاق‌های کارشناسی بنشینیم و طرحی برای اصلاحات ساختاری بنویسیم و برای تصویب به مجلس ارسال کنیم، امکان همراهی مردم به‌عنوان اصلی‌ترین ذی‌نفعان این اصلاحات فراهم نمی‌شود. مردم می‌دانند که قطع وابستگی به نفت به‌دلیل این است که درآمد نفتی نداریم که در بودجه تزریق کنیم.

 

*به هر روی با توجه به اینکه این اصلاحات دشوار است و ممکن است خدمات دولتی را محدود کند، به نظر می‌رسد اجرای آن نیاز به یک سرمایه بزرگ از سوی مجریان دارد.

صداقت دولت برای اجرای این اصلاحات می‌تواند بزرگ‌ترین سرمایه دولت محسوب شود. سؤالی که در اینجا می‌توان مطرح کرد این است که نهادهای تصمیم‌گیر از دولت و مجلس گرفته با چه سرمایه‌ای وارد میدان شده‌اند و قصد دارند این اصلاحات را اجرایی کنند. به هرحال اجرای چنین اصلاحاتی به یک سرمایه سیاسی بزرگ نیاز دارد چرا که این‌گونه اقدامات محبوبیت‌زدایی می‌کند. ممکن است کسی بگوید که با سرمایه صداقت خود قصد اجرای این اصلاحات را دارم. باید گفتمانی شکل بگیرد؛ این گفتمان باید به‌صورت واضح برای مردم اعلام کند که چه برخوردی با جهان خارج خواهد داشت و چه رفتاری در داخل کشور خواهد داشت. اینکه کار سختی نیست؛ برای موفقیت اینگونه طرح ها باید مردم را همراه کرد.

اگر کارشناسی غیر این فکر می‌کند اعلام کند و اشکالات طرح را بگیرد اما اگر این طرح درست است و ریشه‌های آن هم منطقی است همه با هم از آن پشتیبانی کنند تا از این مرحله عبور کنیم. در واقع اصلاحات ساختاری بودجه را به یک پروژه ملی تبدیل کنیم. اگر این کار را نکنیم مشخص می‌شود که خودمان هم دراین کار جدی نیستیم. در واقع به حل مشکلات تحریم در آینده امید می‌بندیم که شاید دوباره امکان کسب درآمدهای نفتی فراهم شود و به وضع سابق بازگردیم. با هر موضوعی باید براساس‌ شأن آن برخورد کرد. اگر اعتقاد داریم که مادر مشکلات کشور بودجه است باید براساس اهمیت آن اقدام کرد. به هر روی دلایل مشخصی وجود داشته که اکنون در این شرایط قرار گرفته‌ایم. باید نمودی از اراده در روند کار وجود داشته باشد که نخستین گام آن صراحت در اعلام آن است. اینکه در استفاده از منابع نفتی درست عمل نکرده‌ایم و هر چه درآمد داشته‌ایم را در بودجه خرج کرده‌ایم. اصلاح ساختار بودجه باید یک تصمیم ملی و برگشت‌ناپذیر باشد اگر این دو ویژگی را نداشته باشد به این معناست که در آن جدی نیستیم.

مگر بودجه سال‌جاری چه زمانی به‌صورت نهایی به تصویب رسید. پس چطور در آن پیش‌بینی کردیم که روزانه یک و نیم میلیون بشکه نفت صادر کنیم و منابع آن را در بودجه لحاظ کردیم. آیا در بهمن و اسفند سال 1397 کسی نمی‌دانست که به‌دلیل تحریم امکان صادرات این میزان نفت وجود ندارد. این نشان می‌دهد که در اصلاح ساختارهای بودجه جدیت چندانی وجود ندارد. هم‌اکنون نشانه‌ای از جدیت دیده نمی‌شود.

 

 *به‌طور معمول زمانی که شرایط اقتصادی کشور دشوار می‌شود، بسترهای مداخله دولت در بازار و قیمت‌گذاری نیز بیشتر می‌شود. این درحالی است که در میان سخنان شما مشخص می‌شود که یکی از دلایلی که اقتصاد دچار چالش شده است حضور بیش از حد نهاد دولت در بخش‌های مختلف اقتصاد بوده است. این مشکل را چگونه باید مدیریت کرد؟

 درآمد در اقتصاد در بنگاه و واحد اقتصادی خلق می‌شود و اگر دولت با قیمت‌گذاری و دخالت در فعالیت‌های اقتصادی بنگاه‌ها را سرکوب کند در واقع فرآیند خلق ثروت و درآمد را به مخاطره انداخته است. بدین ترتیب در این شرایط فقر هم گسترش می‌یابد و دولت در بهترین حالت، به توزیع عادلانه فقر اقدام می‌کند، اینکه هنر نیست. وقتی شرایط دشوار می‌شود دولت به جان بنگاه‌های اقتصادی می‌افتد. بدین ترتیب بنگاه می‌بیند که هرچه کالای مهم‌تر و استراتژیک تری تولید کند درگیری بیشتری با دولت خواهد داشت چرا که برای دولت برای مثال تولید پفک و چیپس اهمیت زیادی ندارد و در مقابل کالاهایی مانند شیر و گوشت از اهمیت بالایی برخوردار است و درخصوص قیمت، تولید و توزیع آن حساسیت دارد و دخالت می‌کند. بنابراین تولیدکننده یا سوق پیدا می‌کند به‌سمت تولید کالاهای غیرضروری یا به طور کامل از تولید خارج می‌شود و به واسطه‌گری می‌پردازد.

این درحالی است که هر دوی این اتفاقات با توسعه اقتصاد در تعارض است. چه مباحث مربوط به بودجه چه درخصوص تولیدکننده نشان می‌دهد که عملکرد نهاد دولت در عرصه اقتصاد مطلوب و پایدار نیست. در شرایطی که دولت قصد دارد به مردم و بخصوص اقشار کم‌درآمد خدمت‌رسانی کند عملکردش در واقعیت به زیان مردم تمام می‌شود.

می‌توان گفت که اگر از همان ابتدا آزادسازی اقتصادی در دستور کار قرار می‌گرفت و دولت تنها به وظایف حاکمیتی خود عمل می‌کرد امروز دیگر نیازی به اصلاحات گسترده در اقتصاد وجود نداشت. کشورهای توسعه یافته برهمین اساس نیازی به اصلاح نمی‌بینند چرا که اقتصاد مسیر اصلی خود را طی می‌کند و دولت در آن دخالتی ندارد. ممکن است گاهی اشکالاتی در برخی از بخش‌ها ایجاد شود و دولت در این کشورها اقدام به اصلاح موردی آن کند ولی کل اقتصاد نیازی به اصلاح ندارد. اما درکشور ما زمانی که از اصلاح ساختارهای بودجه صحبت می‌کنیم نشان می‌دهد که کل اقتصاد مشکل دارد و باید برای آن برنامه داد.

گفت‌وگو از سیاوش رضایی / روزنامه ایران


 عضو کانال اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی تهران در تلگرام شوید

[صفحه چاپ]


ثبت نظر شما:

نام
پست الکترونیکی
تلفن
نظر